[3] 参见高丙中：《社会团体的合法化问题》，载《中国社会科学》2000年第2期。

公民对行政行为的接受与否在很大程度上取决于这些行政行为的合法化水平。合法性这一概念不仅存在于法学领域，而且被广泛应用于社会学、政治学、哲学等领域，其本意是表明某一事物被认可、被接受的事实，它可以通过法律程序论证，也可以通过一定的社会价值或共同体所沿袭的各种先例来证明。

事实上，根据宪法第3条第3款，全国人大的监督权不局限于国务院，而是延伸至整个国家行政机关。此外，与实行联邦制的国家不同，我国的人大制度和行政首长负责制都建立在民主集中制的基础上，地方各级人民政府不仅对本级人大负责，还对上一级国家行政机关负责并报告工作，并接受国务院的统一领导。第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。（3）事务与内容合法化 只对人事与组织提出合法化要求并不能确保各级行政人员在行使国家权力时不违背代议机关的意愿，例如由代议机关产生的行政首长未必受制于代议机关，政府各部门内部的行政人员在被任命后也未必始终听命于任命者。2.合法化形式与合法化水平 在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

在事务与内容合法化方面，立法、预算和监督这些调控手段仍然在政府各部门内部继续发挥作用，即使是基层公职人员，也必须遵守人大制定的法律和地方性法规，按照预算进行财政支出，并接受监督。虽然在政府各部门内部，我国宪法设定的人事与组织合法化水平有限，但完全可以通过事务与内容合法化予以弥补。国务院、县级以上地方各级人民政府是它们下属各工作部门及派出机构、直属机构中领导职务和部分非领导职务的任免机关。

在各部门中，每位行政人员或者由部门行政首长本人任免，或者由部长直接任命的人员往下逐级任免。省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督。[13]其中，立法是代议机关对行政权调控的最有效手段。根据前文对合法化客体的分析，即使党的机关通过行政机关做出的行政决定不直接面对社会，其效力仅局限于部门内部，也必须具有事务与内容方面的合法性。

在此，来源于和追溯至可以通过不同的形式表现出来，这涉及合法化形式的问题。另一方面，我国的人大代表基本为兼职，业余时间和相关专业知识有限，这些都会对监督效果产生消极影响。

（2）在政府各部门内部 仅能够确保政府各部门行政首长的决策通过合法化链追溯至人大还远远不够，政府各部门内部的各项行政活动还必须可以追溯至本部门的行政首长，只有这样才可以认定在人大和各部门内部的每一项行政活动之间存在一条不间断的合法化链。我国宪法第5条确立了依法治国原则，而依法行政又是依法治国的重要内涵。较之于人事与组织合法化，事务与内容合法化是更为本质的合法化形式。一方面，监督对象是极为庞大和复杂的行政机关，人大不可能对每一项行政活动都进行监督。

与行政机关不同，中国共产党的工作机关不属于国家权力，并非由人大产生，也不对人大负责。然而功能与制度合法化并非仅要求宪法文本明确提出行政机关这一称谓，而是要求宪法在创设行政机关的同时赋予其某种特定职能，只有那些在被宪法赋予的职能范围内的活动才具备功能与制度合法性。其中第1款属于世界各国宪法普遍认同的人民主权原则，中华人民共和国一切权力的合法性均由人民赋予，人民构成合法化主体，而中华人民共和国的一切权力则为合法化客体。在政府对代议机关的负责制方面，政府不仅要为自己的行为负责，原则上还要为其各部门的行为承担责任。

民主合法化其实就是来源于和追溯至的证明过程。在事务与内容合法化方面，法律调控发挥着核心作用。

照此，党内法规与国家法律的平行适用不会对行政活动的事务与内容合法化水平产生任何消极影响。2.人事与组织合法化 在人事与组织合法化方面，在中央层级，全国人大根据国务院总理的提名，决定各组成部门的负责人，并有权对其罢免。

而该法第39条还规定，公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制，公务员职级实行委任制和聘任制，领导成员职务按照国家规定实行任期制。照此，我国宪法同样要求在行政机关与人民之间建立一种间接关联，即通过人民代表大会来控制行政权的行使。传统观点认为全国人大及其常委会制定的法律和地方人大制定的地方性法规不适用于党的工作机关，[2]对于党的工作机关，一般适用党内法规。然而宪法第90条规定，各部、各委员会实行部长、主任负责制，考虑到立法、预算和监督手段的上述局限性，基于权责对等原则，仅通过法律、预算和监督来约束政府各部门的行政人员显然不够，部门内部的细节调控手段必不可少，且部长和主任应享有最终决策权。[14]依法行政不仅是法治原则的基石，而且是民主原则的要求。【期刊名称】《法学评论》【期刊年份】 2019年 【期号】3 进入专题： 党政合并合署 。

此外，既然党内法规的约束力主要针对党组织和党员干部，那么党内法规理应比国家法律更为严格。中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

与此相应，宪法规定的人大其他职权原则上同样不针对党的工作机关。与此相应，根据权责一致原则，总理全面领导国务院工作。

与此相应，在地方各级，合并合署后的新机关继续接受本级政府的领导。在党政合并合署改革之后，新机关内部的细节调控手段不得被替代或弱化，尤其不得被合法化链以外的个人或组织所干扰。

2.通过三种合法化形式的共同作用衡量合法化水平 行政活动的合法化水平取决于代议机关在个案中对行政活动的控制力和影响力。与某一合法化形式内的调控手段不同，波肯弗尔德认为虽然三种合法化形式之间也可以在一定程度上互相弥补，但其中一种合法化形式绝对不得被另外两种合法化形式完全代替，也就是说三种合法化形式在共同作用时都是不可或缺的。显而易见，在现代社会中不可能由人民直接行使一切国家权力，因此当今世界上的一些国家和地区实行的直接民主仅指在某一具体问题上以直接民主的形式做出政治决定，国家的主体政治制度仍然是代议制，直接民主只作为代议制的补充而存在。我国宪法第5条第4款和第5款规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。

1.合法化主体与合法化客体 我国宪法第2条是关于民主原则的规定。【摘要】 作为人民主权原则中的合法化来源，我国宪法中的人民是具有地域属性的政治命运共同体。

在事务与内容合法化方面，立法、预算和监督这些调控手段仍然在政府各部门内部继续发挥作用，即使是基层公职人员，也必须遵守人大制定的法律和地方性法规，按照预算进行财政支出，并接受监督。举例来讲：中央全面依法治国委员会办公室和司法部合署办公，虽然司法部的内设机构将根据工作需要承担中央全面依法治国委员会办公室的相关工作，接受中央全面依法治国委员会办公室的统筹协调，但司法部部长的人选仍然应由全国人大根据国务院总理的提名来决定。

此外，新机关继续受到国务院制定的行政法规、发布的决定和命令的约束，国务院有权改变或者撤销新机关发布的不适当的命令、指示和规章。党政机构改革不同于行政机构改革，其涉及的范围明显更广，影响也更为深远。

（3）事务与内容合法化 只对人事与组织提出合法化要求并不能确保各级行政人员在行使国家权力时不违背代议机关的意愿，例如由代议机关产生的行政首长未必受制于代议机关，政府各部门内部的行政人员在被任命后也未必始终听命于任命者。在具体操作中，如果某种合法化形式或调控手段的要求未能得到完全满足，那么其它合法化形式或调控手段可以进行弥补。依照宪法第86条，国务院实行总理负责制。根据上文所述，我国的细节调控手段还包括一种特殊的监督形式，即通过行政复议进行的监督。

可见从传统视角来观察，无论在合法化来源还是调整对象方面，党内法规与国家法律的界限都相对分明。[11]而组织合法化则要求在决定个人录用的同时，还必须委派他们担任某一特定职务，以便限制在人事上已经具备合法性的行政人员的公务行为范围。

我国的行政命令、部门规章和行政监督属于典型的细节调控手段。法律优先是指行政机关要依法行事，而法律保留原则要求行政机关只有在法律授权的情况下才可从事行政活动。

如果宪法本身创设了某一项权力并同时赋予其某种特定职能，那么这个机关在职能范围内实施的活动就具有功能与制度合法性2.通过三种合法化形式的共同作用衡量合法化水平 行政活动的合法化水平取决于代议机关在个案中对行政活动的控制力和影响力。